Artikkel ilmus Äripäevas 23.05.2023
Sellal kui lõviosa Euroopast üritab euroraha maksimaalselt enda huvides tööle panna, käib Eestis juriidiline vennatapp, kirjutab advokaadibüroo Nove advokaat ja endine riigihangete vaidlustuskomisjoni liige Mart Parind.
Euroraha eest korraldatud riigihangetes tehtud vigade tõttu toetuse tagasinõudmine ehk finantskorrektsioon ei ole iseenesest midagi uut. Küll aga võib seninägematuks pidada viimasel ajal otsekui paisu tagant valla pääsenud avalikku nurinat selle üle, kui suure rangusega rahakasutuse seaduslikkust kontrollitakse. Kuna asjaga seotud panused on kõrged – mõnikord küündivad tagasinõuded sadadesse tuhandetesse ja isegi miljonitesse eurodesse –, ei maksa sellise arengu üle imestada. Söed on tuha all hõõgunud juba aastaid ja nagu eestlane ometi teab: „Ükskord prahvatab vimm, mis kogunend salaja…“
Ilmselt ei sea ükski mõistlik kodanik kahtluse alla, et seadused on järgimiseks, ning kui mängus on avalik raha, ei saa seaduse rikkumine jääda tagajärjeta. Seega ei ole vaidlust, et finantskorrektsioon ei ole põhimõtteliselt saatanast – mõistagi peab kontrollima, kas maksumaksja raha on kasutatud kooskõlas õigusaktidega, ning kui see nii ei ole, siis on paslik eksimus rahaliselt heastada. Iseküsimus on, kui peeneks seaduse tõlgendamisega minna ning kas trahvi peaks kaasa tooma iga pisimgi kõrvalekalle kõige puritaanlikumast lähenemisest hankereeglitele.
Ehkki Eestis kehtib üks riigihangete seadus, siis vahel tundub, et faktiliselt on käibel kaks seadust: üks hankija enda rahast korraldatavate hangete jaoks ja teine eurorahaga tehtavate hangete tarbeks. Viimased alluvad audiitorite, peamiselt Riigi Tugiteenuste Keskuse, kontrollile ja nende tõlgendused riigihangete seadusest on tihtipeale väga karmid ja formalismi kalduvad. Seevastu eurorahata hangete puhul, kuhu sellise auditi käsi ei ulatu, on suund igati tervitatavalt vastassuunaline – jõutakse üha mõistuspärasemate ja asja sisu vormilisele küljele eelistavate lahenditeni.
Näiteks ei ole eurorahata hangete puhul üldjuhul karta, et probleemiks võiks kujuneda, kui hankija võtab ehitusaegse tagatisena vastu vaid panga garantiikirja, aga mitte mõne nurgataguse kiirlaenukontori oma. Välise toetusega hangetes nähakse selles aga rikkumist. Samuti ei ole omavahenditest ostmisel veel tüli tõusnud sellest, kui hankija jätab töövõtja poolt hankelepingu rikkumise korral kasutamata oma õiguse (!) nõuda leppetrahvi. Eurorahaga hangetes loetakse aga selline valik hankelepingu lubamatuks muutmiseks. Neid näiteid jagub veel arvukalt.
Krooniv argument finantskorrektsioonis on sageli see, et kui mingi hanketingimus olnuks sõnastatud õige natuke avaramalt või kui kõik oleksid algusest peale teadnud, et hankija ei mängi lepingu täitmisel maailma kõige rangemat tellijat, küll siis võinuks olla pakkujate ring suurem ning pakkumisi võinuks tulla vaat et Soomest Portugalini välja. Igaüks võib ise mõistatada, kui realistlik see hüpotees on. Siinkirjutajal on raske uskuda, et kui Rumeenia ehitusfirma oleks teadnud arvestada, et ta ei peagi lepingu tähtaja ületamise korral maksma leppetrahvi täismääras, vaid ainult mingis kärbitud ulatuses, siis oleks temagi ummisjalu tõtanud pakkuma end Kükametsa vallamaja renoveerima.
Olen eri puhkudel saanud Eesti finantskorrektsioone seletada teiste Euroopa riikide juristidele. Sageli on vaja rääkida kaks, isegi kolm korda, sest lihtsalt ei saada aru: mis mõttes te omadele nii teete? Just nimelt! Sellal kui lõviosa Euroopast üritab euroraha maksimaalselt enda huvides tööle panna, käib Eestis juriidiline vennatapp. Selle mõju ei piirdu vaid üksikute tagasinõudega päädivate kaasustega, vaid sel on paralüseeriv efekt kogu hanketurule, sest tagasinõude hirmus lihtsalt ei juleta teha vähegi julgemaid ja loovamaid hankeotsuseid, mis muudaksid riigihanked ladusamaks ja kvaliteedipõhisemaks.
Põhiseadus ei aita
Finantskorrektsioonide teine suur probleem on küsitav põhiseaduspärasus. Seda lausa mitmest aspektist.
Esmalt võib kahtluse alla seada, kas alati on tagatud õiguspärase ootuse kaitse – kui mitte rangelt juriidilises, siis vähemasti üldinimlikus mõttes. Nimelt läbivad paljud toetuse saajad hanke eel ja ajal riikliku nõustamise, kus neile antakse suuniseid, milline käitumine oleks seaduslik. Tõsi, peenikese kirja järgi on nõustaja sisend mittesiduv, aga kogu asja mõte selles ju ongi, et nõu peetakse autoriteetseks ja seda järgitakse. Nõnda tekib nõu saanul teatav usaldus ja ootus, et kui ta teeb, nagu tark ametnik ütles, siis on ta turvatsoonis.
Mõnikord juhtub aga nii, et aastaid hiljem ilmutab riik end uuesti ja väidab hanke ikkagi valesti tehtud olevat. Nii saab toetuse saajas tekitatud usaldus reedetud.
Ka võib küsida, kas raha tagasinõudmine on alati kooskõlas õigusselguse põhimõttega. See printsiip nõuab, et õigusnormi sisu oleks selge ning selle kohaldamise tagajärjed etteaimatavad, eriti kui normi rikkumisega võivad isikule kaasneda negatiivsed tagajärjed. Paljud tagasinõuded ei viita aga ühelegi konkreetsele kohustusele, mida rikutud oleks. Selle asemel on viidatud mõnele abstraktsele üldpõhimõttele nagu näiteks võrdne kohtlemine või proportsionaalsus, millest on siis tuletatud väga spetsiifiline käitumisreegel, mida seaduses tegelikult sõnaselgelt kirjas ei ole.
Märkimisväärsena ei saa suur osa euroraha saajaid eelkõneldud ebanähtuste vastu tegelikult põhiseadusest abi. Nimelt kaitsevad õiguspärase ootuse kaitse ja õigusselguse põhimõtted eraisikuid ja mitte avalikke asutusi, ehkki tubli osa eurotoetustest voolab just avalikku sektorisse. Nende jaoks on tegu probleemiga, mida ei saa lahendada juriidikaga kohtus, vaid veenmisega ametkondades.
Õiguslik tuumapomm
Sootuks raskemast kaalukategooriast on aga arvestatav võimalus, et valitsuse määrus, mille alusel toetusi tagasi nõutakse, on tervikuna põhiseadusega vastuolus. Nimelt, nagu on ühes lahendamist ootavas kohtuasjas osutanud õiguskantsler, rajaneb kõnealune määrus seaduse-sättel, mis jätab tagasinõutava raha määrad täielikult valitsuse otsustada. Põhiseadus aga nõuab, et avalikud rahalised kohustused – nagu seda on ka finantskorrektsiooni raames tagastatav rahasumma – pandaks paika seadusega või siis vähemasti tuleks seadusega anda täitevvõimule ette mingid kindlad raamid, millest juhinduda.
Finantskorrektsiooni rahaliste määrade kehtestamiseks sai valitsus riigikogult seadusandliku praagina täiesti tühja paberi. Kui sellise asjakorralduse vastuolu põhiseadusega peaks kohtus kinnitust saama, lõhkeb „õiguslik tuumapomm“. Hoopis uue ilme saavad pooleliolevad protsessid ja välistatud ei ole ka vanade toimikute avamine, et vahepealne ebaõiglus tagasi pöörata ja alusetult tagasinõutud raha jällegi hankijatele tagastada.